El cambio climático y la transición energética se imponen en las políticas sectoriales. Por (*) Laia Serrano-Montagut Jené

Para alcanzar los objetivos mínimos nacionales para el año 2030, la reciente Ley de cambio climático y transición energética establece múltiples medidas para integrar los riesgos derivados del cambio climático en la planificación y gestión de políticas sectoriales, como la territorial y urbanística, la de desarrollo urbano, la de edificación e infraestructuras del transporte, la de costa, hidrológica, entre otras

Objeto

El pasado 21 de mayo de 2021 se publicó en el BOE la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. La norma pretende asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015, facilitar la descarbonización de la economía española, su transición a un modelo circular, de modo que se garantice el uso racional y solidario de los recursos; y promover la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades.

Con anterioridad, el Estado adoptó varias medidas al respecto, entre las cuales:

En este marco, los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima deben recoger los objetivos sectoriales y las políticas y medidas para alcanzarlos de los siguientes sectores: los sectores que participan en régimen de comercio de derechos de emisión, las grandes industrias y el sector eléctrico y los sectores difusos (agrario, forestal, transporte, residencial, institucional, comercial y de gases fluorados).

Para lograr dichos retos y compromisos, se establece la necesidad de cooperación y colaboración entre las diversas administraciones territoriales (Estado, CCAA y entidades locales), en el marco de sus competencias.

Objetivos

La Ley regula los siguientes objetivos mínimos nacionales para el año 2030 al objeto de dar cumplimiento a los compromisos internacionalmente asumidos y sin perjuicio de las competencias autonómicas:

  • Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 23% respecto del año 1990.
  • Alcanzar en el año 2030 una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42%.
  • Alcanzar en el año 2030 un sistema eléctrico con, al menos, un 74% de generación a partir de energías de origen renovables.
  • Mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 39,5%, con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria.

Asimismo, dispone que antes de 2050 y en todo caso, en el más corto plazo posible, España deberá alcanzar la neutralidad climáticacon el objeto de cumplir los compromisos internacionalmente asumidos, y sin perjuicio de las competencias autonómicas, y el sistema eléctrico deberá estar basado, exclusivamente, en fuentes de generación de origen renovable. En este sentido, habrá que estar pendiente de la regulación y medidas que lleven a cabo las diversas comunidades autónomas.

También se autoriza al Consejo de Ministros a revisar al alza los objetivos establecidos con los siguientes fines:

  • Para cumplir con el Acuerdo de París, según las decisiones que tome la Conferencia de las Partes en su calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París.
  • Para cumplir con la normativa de la Unión Europea.
  • Para adaptarlos a la evolución de los avances tecnológicos y del conocimiento científico.
  • Cuando concurran elementos objetivos cuantificables que, motivadamente, lo aconseje por motivos ambientales, sociales o económicos.

En cualquier caso, se iniciará en el año 2023 la primera revisión de los objetivos mencionados.

Principios rectores

La norma se inspira en los siguientes principios:

  • Desarrollo sostenible.
  • Descarbonización de la economía española, entendiendo por tal la consecución de un modelo socioeconómico sin emisiones de gases de efecto invernadero.
  • Protección del medio ambiente, preservación de la biodiversidad, y aplicación del principio «quien contamina, paga».
  • Cohesión social y territorial, garantizándose, en especial, la armonización y el desarrollo económico de las zonas donde se ubiquen las centrales de energías renovables respetando los valores ambientales.
  • Resiliencia.
  • Protección y promoción de la salud pública.
  • Accesibilidad universal.
  • Protección de colectivos vulnerables, con especial consideración a la infancia.
  • Igualdad entre mujeres y hombres.
  • Mejora de la competitividad de los sectores productivos y certidumbre para las inversiones.
  • Precaución.
  • No regresión.
  • La mejor y más reciente evidencia científica disponible, incluyendo los últimos informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), de las Naciones Unidas.
  • Calidad y seguridad de suministro de energía.
  • Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

Consideración del cambio climático en la planificación y gestión territorial y urbanística, así como en las intervenciones en el medio urbano, la edificación y las infraestructuras de transporte

De acuerdo con el artículo 21 de la norma, la planificación y gestión territorial y urbanística, así como las intervenciones en el medio urbano, la edificación y las infraestructuras de transporte, a efectos de su adaptación a las repercusiones del cambio climático, perseguirán principalmente los siguientes objetivos:

  1. La consideración, en su elaboración, de los riesgos derivados del cambio climático, en coherencia con las demás políticas relacionadas.
  2. La integración, en los instrumentos de planificación y de gestión, de las medidas necesarias para propiciar la adaptación progresiva y resiliencia frente al cambio climático.
  3. La adecuación de las nuevas instrucciones de cálculo y diseño de la edificación y las infraestructuras de transporte a los efectos derivados del cambio climático, así como la adaptación progresiva de las ya aprobadas, todo ello con el objetivo de disminuir las emisiones.
  4. La consideración, en el diseño, remodelación y gestión de la mitigación del denominado efecto «isla de calor», evitando la dispersión a la atmósfera de las energías residuales generadas en las infraestructuras urbanas y su aprovechamiento en las mismas y en edificaciones en superficie como fuentes de energía renovable.

En el mismo artículo se dispone que para garantizar que las nuevas instalaciones de producción energética a partir de las fuentes de energía renovable no producen un impacto severo sobre la biodiversidad y otros valores naturalesse establecerá una zonificación que identifique zonas de sensibilidad y exclusión por su importancia para la biodiversidad, conectividad y provisión de servicios ecosistémicos, así como sobre otros valores ambientales.

A tal fin, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaborará y actualizará periódicamente una herramienta cartográfica que refleje esa zonificación, y velará, en coordinación con las Comunidades Autónomas, para que el despliegue de los proyectos de energías renovables se lleve a cabo, preferentemente, en emplazamientos con menor impacto.

La disposición transitoria tercera de la norma añade que estas previsiones del artículo 21.1.a) y b) no serán de aplicación a los planes, programas y estudios cuya tramitación ya se hubiese completado en el momento de entrada en vigor de la ley. Sin embargo, en las modificaciones posteriores de estos documentos se deberán integrar los criterios no incluidos en la fase de estudio.

Por otro lado, destacar que la norma modifica la letra c) del artículo 20.1 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, referente a los criterios básicos de utilización del suelo, incorporando los riesgos derivados del cambio climáticode la siguiente manera:

“Artículo 20. Criterios básicos de utilización del suelo.

  1. Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título preliminar y en el título I, respectivamente, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:
  2. c) Atender, teniendo en cuenta la perspectiva de género, en la ordenación de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente. En la consideración del principio de prevención de riesgos naturales y accidentes graves en la ordenación de los usos del suelo, se incluirán los riesgos derivados del cambio climático, entre ellos:
    • Riesgos derivados de los embates marinos, inundaciones costeras y ascenso del nivel del mar.
    • Riesgos derivados de eventos meteorológicos extremos sobre las infraestructuras y los servicios públicos esenciales, como el abastecimiento de agua y electricidad o los servicios de emergencias.
    • Riesgos de mortalidad y morbilidad derivados de las altas temperaturas y, en particular, aquellos que afectan a poblaciones vulnerables. Estos datos se ofrecerán desagregados por sexo.
    • Riesgos asociados a la pérdida de ecosistemas y biodiversidad y, en particular, de deterioro o pérdida de bienes, funciones y servicios ecosistémicos esenciales.
    • Riesgos de incendios, con especial atención a los riesgos en la interfaz urbano-forestal y entre las infraestructuras y las zonas forestales.”

En materia de movilidad y sostenibilidad

Se establecen objetivos de energías renovables y combustibles alternativos sostenibles en el transporte poniendo el acento en los biocarburantes avanzados y otros combustibles renovables de origen no biológico. En el caso del transporte aéreo, los objetivos se establecerán a propuesta conjunta de los Ministerios de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, debiendo tener en cuenta la lejanía y realidad propias de los territorios insulares.

Reglamentariamente el Gobierno adoptará las medidas necesarias para lograr el cumplimiento de los objetivos de integración de energías renovables y suministro de combustibles alternativos en el transporte, con especial énfasis los biocarburantes avanzados y otros combustibles renovables de origen no biológico en el transporte aéreo.

Cabe destacar que la norma prevé que las distintas Administraciones (Estatal, Autonómica y Local) adoptarán medidas para alcanzar en el año 2050 un parque de turismos y vehículos comerciales ligeros sin emisiones directas de CO2, según la normativa comunitariaA estos efectos el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima fijará para el año 2030 objetivos de penetración de vehículos matriculados con nulas o bajas emisiones directas de CO2, según sus diferentes categorías.

Así pues, en desarrollo de la estrategia de descarbonización a 2050 se adoptarán las medidas necesarias, para que los turismos y vehículos comerciales ligeros nuevos, excluidos los matriculados como vehículos históricos, no destinados a usos comerciales, reduzcan paulatinamente sus emisiones, de modo que no más tarde del año 2040 sean vehículos con emisiones de 0 g CO2/km de conformidad con lo establecido por la normativa comunitaria.

En concreto, los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos:

  • El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023.
  • Medidas para facilitar los desplazamientos a pie, en bicicleta u otros medios de transporte activo, asociándolos con hábitos de vida saludables, así como corredores verdes intraurbanos que conecten los espacios verdes con las grandes áreas verdes periurbanas.
  • Medidas para la mejora y uso de la red de transporte público, incluyendo medidas de integración multimodal.
  • Medidas para la electrificación de la red de transporte público y otros combustibles sin emisiones de gases de efecto invernadero, como el biometano.
  • Medidas para fomentar el uso de medios de transporte eléctricos privados, incluyendo puntos de recarga.
  • Medidas de impulso de la movilidad eléctrica compartida.
  • Medidas destinadas a fomentar el reparto de mercancías y la movilidad al trabajo sostenibles.
  • El establecimiento de criterios específicos para mejorar la calidad del aire alrededor de centros escolares, sanitarios u otros de especial sensibilidad, cuando sea necesario de conformidad con la normativa en materia de calidad del aire.
  • Integrar los planes específicos de electrificación de última milla con las zonas de bajas emisiones municipales.

Asimismo, también será aplicable a los municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.

Otra cuestión a destacar es la coherencia entre los planes de movilidad urbana sostenible con los planes de calidad del aire, según el Real Decreto 102/2011 mencionado.

A efectos de la norma, se entiende por zona de baja emisión el ámbito delimitado por una Administración pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos.

Destacar que cualquier medida que suponga una regresión de las zonas de bajas emisiones ya existentes deberá contar con el informe previo del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente. Por otro lado, en atención a la normativa de movilidad limpia aprobada por la Unión Europea y con las revisiones y mejoras posteriores que se acuerden, las Comunidades Autónomas insulares, considerando su vulnerabilidad frente al cambio climático, podrán instar al Estado el establecimiento de medidas de promoción de movilidad limpia, consistentes en restricciones en su ámbito territorial de la circulación de turismos y furgonetas.

Por lo que se refiere al transporte ferroviario, se regula que el Gobierno promoverá el uso del ferrocarril de viajeros en el ámbito de la futura Ley de movilidad sostenible y financiación del transporte público, estableciendo las medidas necesarias para su fomento frente a medios de transporte más contaminantes. Asimismo, en el ámbito del transporte de mercancías, y con el fin de mejorar la eficiencia energética y la competitividad del mismo, el Gobierno establecerá objetivos de penetración del ferrocarril en el transporte de mercancías en distancias superiores a los 300 kilómetros.

Instalación de puntos de recarga eléctrica

Entre otras medidas, se regula que el Gobierno pondrá a disposición del público la información de los puntos de recarga eléctrica para vehículos de acceso público, dentro del año posterior a la entrada en vigor de esta ley, a través del Punto de Acceso Nacional de información de tráfico en tiempo real gestionado por el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico. Para ello, con carácter previo, los prestadores del servicio de recarga eléctrica deberán remitir por medios electrónicos al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico información actualizada de la localización, características, y disponibilidad de dichas instalaciones, así como del precio de venta al público de la electricidad o del servicio de recarga.

A partir de 2021, quienes ostenten la titularidad de las instalaciones nuevas de suministro de combustible y carburantes a vehículos o que acometan una reforma en su instalación que requiera una revisión del título administrativo, independientemente del volumen anual agregado de ventas de gasolina y gasóleo de la instalación, instalarán al menos una infraestructura de recarga eléctrica de potencia igual o superior a 50 kW en corriente continua, que deberá prestar servicio desde la puesta en funcionamiento de la instalación o finalización de la reforma de la misma que requiera una revisión del título administrativo.

También se concreta el caso de las obligaciones en el caso de concesiones en redes estatales de carreteras. Se añade que se incorporarán, en el Catálogo oficial de señales de circulación, las señales necesarias para que las personas usuarias puedan identificar la ubicación y principales características de los puntos de recarga en las vías. Para el diseño y la ubicación de los puntos de recarga se tendrán en cuenta criterios de accesibilidad universal.

Otra cuestión a destacar es que el Código Técnico de la Edificación establecerá obligaciones relativas a la instalación de puntos de recarga de vehículo eléctrico en edificios de nueva construcción y en intervenciones en edificios existentes. Sin perjuicio de lo anterior, antes del 1 de enero de 2023, todos los edificios de uso distinto al residencial privado que cuenten con una zona de uso aparcamiento con más de veinte plazas, ya sea en el interior o en un espacio exterior adscrito, deberán cumplir la exigencia relativa a las dotaciones mínimas para la infraestructura de recarga de vehículos eléctricos que establezca el Código Técnico de la Edificación. Reglamentariamente se regularán las obligaciones relativas a la instalación de puntos de recarga de vehículo eléctrico en aparcamientos no integrados en edificaciones.

Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo-terrestre

Se establece que la planificación y gestión del medio marino se orientarán al incremento de su resiliencia a los efectos del cambio climático. A tal efecto, la planificación y gestión de la costa deberán adecuarse a las directrices y medidas contempladas en la Estrategia de Adaptación de la Costa a los Efectos del Cambio Climáticoy perseguirá los siguientes objetivos:

  • Incrementar la resiliencia de la costa española al cambio climático y a la variabilidad climática.
  • Integrar la adaptación al cambio climático en la planificación y gestión de la costa española.

La gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y sus prórrogas se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en el título III de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 13 ter de dicha ley. A estos efectos, también se estará a lo previsto en otra normativa aplicable, así como en convenios internacionales que contengan regulación relativa a la costa y al mar y a la conservación y uso sostenible del dominio público marítimo-terrestre, teniéndose en cuenta factores como el estado y evolución de los ecosistemas, las condiciones hidromorfológicas, climáticas y de dinámica costera; así como la presión acumulada de los diferentes usos que soporta cada tramo de costa.

Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del agua

La planificación y la gestión hidrológica, a efectos de su adaptación al cambio climático, tendrán como objetivos conseguir la seguridad hídrica para las personas, para la protección de la biodiversidad y para las actividades socioeconómicas, de acuerdo con la jerarquía de usos, reduciendo la exposición y vulnerabilidad al cambio climático e incrementando la resiliencia.

De esta manera, deberán adecuarse a las directrices y medidas que se desarrollen en la Estrategia del Agua para la Transición Ecológica, sin perjuicio de las competencias que correspondan a las Comunidades Autónomas. Dicha Estrategia es el instrumento programático de planificación de las Administraciones Públicas que será aprobado mediante Acuerdo del Consejo de Ministros en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta ley.

Así pues, la planificación y la gestión, en coherencia con las demás políticas, deberán incluir los riesgos derivados del cambio climático a partir de la información disponible, considerando:

  • Los riesgos derivados de los impactos previsibles sobre los regímenes de caudales hidrológicos, los recursos disponibles de los acuíferos, relacionados a su vez con cambios en factores como las temperaturas, las precipitaciones, la acumulación de la nieve o riesgos derivados de los previsibles cambios de vegetación de la cuenca.
  • Los riesgos derivados de los cambios en la frecuencia e intensidad de fenómenos extremos asociados al cambio climático en relación con la ocurrencia de episodios de avenidas y sequías.
  • Los riesgos asociados al incremento de la temperatura del agua y a sus impactos sobre el régimen hidrológico y los requerimientos de agua por parte de las actividades económicas.
  • Los riesgos derivados de los impactos posibles del ascenso del nivel del mar sobre las masas de agua subterránea, las zonas húmedas y los sistemas costeros.

Por otro lado, con objeto de abordar los riesgos señalados, la planificación y la gestión hidrológicas deberán:

  • Anticiparse a los impactos previsibles del cambio climático, identificando y analizando el nivel de exposición y la vulnerabilidad de las actividades socio-económicas y los ecosistemas, y desarrollando medidas que disminuyan tal exposición y vulnerabilidad. El análisis previsto en este apartado tomará en especial consideración los fenómenos climáticos extremos, desde la probabilidad de que se produzcan, su intensidad e impacto.
  • Identificar y gestionar los riesgos derivados del cambio climático en relación con su impacto sobre los cultivos y las necesidades agronómicas de agua del regadío, las necesidades de agua para refrigeración de centrales térmicas y nucleares y demás usos del agua.
  • Considerar e incluir en la planificación los impactos derivados del cambio climático sobre las tipologías de las masas de agua superficial y subterránea y sus condiciones de referencia.
  • Determinar la adaptación necesaria de los usos del agua compatibles con los recursos disponibles, una vez considerados los impactos del cambio climático, y con el mantenimiento de las condiciones de buen estado de las masas de agua.
  • Considerar los principios de la Estrategia del Agua para la Transición Ecológica para la adaptación y mejora de la resiliencia del recurso y de los usos frente al cambio climático en la identificación, evaluación y selección de actuaciones en los planes hidrológicos y en la gestión del agua.
  • Incluir aquellas actuaciones cuya finalidad expresa consista en mejorar la seguridad hídrica mediante la reducción de la exposición y la vulnerabilidad y la mejora de la resiliencia de las masas de agua, dentro de las que se incluyen las medidas basadas en la naturaleza.
  • Incluir en la planificación los impactos derivados de la retención de sedimentos en los embalses y las soluciones para su movilización, con el doble objetivo de mantener la capacidad de regulación de los propios embalses y de restaurar el transporte de sedimentos a los sistemas costeros para frenar la regresión de las playas y la subsidencia de los deltas.
  • Elaborar el plan de financiación de las actuaciones asegurando la financiación para abordar los riesgos del apartado primero.
  • Realizar el seguimiento de los impactos asociados al cambio del clima para ajustar las actuaciones en función del avance de dichos impactos y las mejoras en el conocimiento.

Finalmente, en el marco de los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación se considerará la necesidad de medidas de control de avenidas mediante actuaciones de corrección hidrológico forestal y prevención de la erosión.

La Ley establece más medidas en otros ámbitos sectoriales, modifica varias normas y prevé el desarrollo de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en relación con el incentivo de las externalidades positivas de los montes ordenados, así como un proyecto de ley de movilidad sostenible y financiación del transporte. También la modificación de la Ley de Propiedad Horizontal con el propósito de facilitar y flexibilizar las instalaciones fotovoltaicas de autoconsumo en las comunidades de propiedad horizontal en un plazo máximo de un año y, en ese mismo plazo, presentará una propuesta de reforma del marco normativo en materia de energía.

En consecuencia, mediante la presente Ley se pretende asegurar la consecución de la neutralidad de las emisiones de gases de efecto invernadero en España antes del año 2050, garantizando la transversalidad de las políticas de cambio climático y de transición energética y la coordinación de las mismas en los distintos vectores (urbanismo, territorio, edificación, infraestructuras de transportes, movilidad, costas, aguas), con el fin de potenciar las sinergias encaminadas a la mitigación y adaptación al cambio climático. Si bien, para su concreción y aplicación es necesaria la aprobación de diversos instrumentos normativos para evitar, en línea con las recomendaciones que la ciencia ha efectuado, las peores consecuencias de la crisis climática, y el tiempo apremia.

 

Laia Soriano-Montagut Jené
lsorianomontagut@terraqui.com
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Abogada, licenciada en Derecho por la Universidad de Lleida (2000). Estancia de un año académico en la Università degli Studi di Ferrara (1998-1999). Master en Dirección urbanística e inmobiliaria por la UAB (2001) y Máster Profesional de Estudios Territoriales y Urbanísticos, con el diploma de Técnica Urbanista por la Universidad Politécnica de Cataluña, la Universidad Pompeu Fabra y la Escuela de Administración Pública de Cataluña ( 2009). Cuenta con más de quince años de ejercicio profesional en la administración pública local y autonómica, y también en el ámbito privado desde el año 2012. Especialista en derecho administrativo, territorial y urbanístico. Secretaria de la Asociación Española de Técnicos Urbanistas desde el año 2015 y de su Agrupación Catalana. 10 años de ejercicio profesional fundamentalmente en la administración pública local y autonómica. Especializada en derecho administrativo, territorial y urbanístico.

Foto principal: @arturolarena para @efeverde

Este artículo ha sido publicado en www.terraqui.com y se reproduce, simultaneamente, con su permiso

Esta tribuna puede reproducirse libremente citando a sus autores y a EFEverde

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